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PARTICIPACIÓN CIUDADANA PARA LA PREVENCIÓN DE CONFLICTOS SOCIALES - ESTUDIO DE CASOS COMITÉS DE MONITOREO AMBIENTAL PARTICIPATI

Por: Lic. Edim Nancy Bahamonde Quinteros, consultora en Gobernanza Ambiental Participativa para el Desarrollo Sostenible y Ph.D. André Xavier, gerente de Programas del Canadian International Resources and Development Institute. 

Resumen 

El estudio de casos de los Comités de Monitoreo Ambiental Participativo (CMAP) de Juprog, Orcopampa y Mallay, muestra la experiencia de trabajo de espacios de participación ciudadana tan necesarios para responder la demanda de información y transparencia que requieren las comunidades donde se desarrolla la actividad minera.

El presente estudio muestra los casos de los CMAP de Orcopampa, Juprog y Mallay. El primero es un buen referente por las distinciones que ha logrado y por el trabajo que por más de 7 años viene desarrollando. En el caso del comité unificado de Juprog, por ser uno de los pocos que tiene convenio tripartito con la Universidad Nacional Santiago Antúnez de Mayolo de Áncash y Compañía Minera Antamina y, en el caso de Mallay, que inició en proceso de exploración, pero es posible su pronto cierre, por lo que es interesante cómo el CMAP tendrá que enfocarse al monitoreo del plan de cierre correspondiente, cuyas actividades ya vienen desarrollando a través de pasantías para verificar sus avances.

La metodología del estudio, se basa en entrevistas a los distintos actores (monitores, secretaría técnica, funcionarios de Gobierno, empresas mineras, comunidades campesinas, gobierno regional y local). Se corrobora con un grupo focal (secretarías técnicas, monitores ambientales y expertos), considerando que las etapas que tienen los CMAP son: 1. Convocar y organizar al comité, 2. Priorizar y crear una visión sobre que se monitoreará, 3. Realizar el monitoreo y comunicar los resultados, y 4. Hacer seguimiento a los hallazgos y soluciones propuestas.

Entre los desafíos que surgen a partir del estudio tenemos la necesidad de institucionalizarlos, lo que parte del reconocimiento del Estado como elementos del sistema de alerta temprana, de manera que tengan una fuente de financiamiento de sus actividades. Asimismo, la incorporación de mujeres que le aporten “la otra mirada” –en el marco de la transversalización de las políticas de género en los distintos niveles de gobierno–, la capacitación permanente, la formación continua a un grupo de monitores, la comunicación asertiva respecto a los resultados de los monitoreos y que el manejo de información de los resultados se registre como una línea de base.

Por otro lado, se presentan aportes de buenas prácticas basadas en la vinculación de los comités con las entidades públicas encargadas de la mitigación de los impactos de la actividad minera y que ayudan a enfrentar los desafíos y mejorar las políticas estatales en el marco de los Objetivos de Desarrollo Sostenible.

Finalmente, La participación ciudadana reflejada en los CMAP debe ser considerada como un componente del proceso económico de la actividad minera, toda vez que la transparencia y el diálogo multiactor ayuda a construir confianza, genera desarrollo, previene los conflictos sociales y le da sostenibilidad al sector minero.

Introducción

En las últimas décadas, ha habido un aumento del otorgamiento de concesiones mineras por parte del Estado peruano, que ha traído un crecimiento enorme de las industrias extractivas en el Perú, esta actividad representa en la economía, aproximadamente el 9.9% del PBI. Paralelamente se ha incrementado el número de conflictos sociales, que afectan negativamente a las comunidades e impactan al sector privado y los gobiernos al aumentar los costos y limitar los beneficios económicos potenciales de la minería, reflejados en indicadores claves como el PBI, la inversión e, incluso, la pobreza.

El Reporte de Conflictos Sociales de la Defensoría del Pueblo, correspondiente al mes de febrero de 2019, da cuenta de 179 conflictos sociales, de ellos el 63.1% son socio ambientales, lo que refleja las preocupaciones de las comunidades con respecto a los impactos ambientales de los proyectos mineros, especialmente por el agua.

Ante este panorama, es necesario promover la participación de las comunidades a través de la conformación de los Comités de Monitoreo Ambiental Participativo, como una herramienta que fortalezcan las relaciones de confianza entre las empresas mineras, las comunidades y el Estado, y generen progreso en la línea de los Objetivos de Desarrollo Sostenible.

El monitoreo ambiental participativo es un mecanismo a través del cual los ciudadanos ejercen su derecho a intervenir en la vigilancia ambiental. Por su parte, las empresas mineras encuentran la oportunidad de demostrar su real preocupación por los aspectos sociales y ambientales de la comunidad, más allá de un interés solamente económico. Además, brindan un espacio para impulsar el diálogo, el compromiso cívico, el fomento de la confianza, la transparencia y la producción de conocimiento científico.

El presente estudio muestra los casos de los Comités de Monitoreo Ambiental Participativo de Orcopampa (Arequipa), Juprog (Áncash) y Mallay (Lima), como referentes de buenas prácticas que aportan al mejoramiento y la prevención de conflictos socioambientales.

Objetivos

1. Identificar el contexto en que los CMAP se pueden crear para prevenir los conflictos sociales.

2. Recoger aportes respecto a la formalización y autonomía de los CMAP, los desafíos de financiamiento, así como las necesidades de capacidad técnica y la importancia de contar con espacios para el diálogo y el intercambio de las mejores prácticas.

3. Compartir políticas basadas en acciones y recomendaciones para fortalecer los CMAP como un enfoque que contribuye a lograr los Objetivos de Desarrollo Sostenible.

Metodología

Para alcanzar los objetivos del estudio de casos se utiliza un modelo que analiza cómo funcionan los comités de monitoreo ambiental participativo, entendiendo a estos como un grupo dinámico con cuatro dimensiones base:

i) Dimensión de gobernanza interna, ii) Dimensión de aprendizaje, iii) Dimensión socioeconómica, y iv) Dimensión ambiental.

Para el desarrollo del estudio se han realizado encuestas y entrevistas a los actores involucrados en tres comités de monitoreo ambiental. Adicionalmente, se ha desarrollado un grupo focal, con los participantes de la investigación para validar los resultados preliminares y para que puedan entregar más retroalimentación respecto al estudio de los casos.

Contexto

La conformación de CMAP tiene diversas motivaciones que van desde la necesidad de llevar a cumplimiento las obligaciones y compromisos asumidos por las compañías en el marco de los procesos de formulación y aprobación de los estudios ambientales (EIA), procesos de conflicto y negociación, un acuerdo entre empresa y comunidades sin un contexto de conflicto, hasta una iniciativa de la comunidad, el Estado o la empresa.

CMAP de Orcopampa

Inicia sus actividades en 2010, en el área de influencia de la unidad minera de Orcopampa de propiedad de Compañía de Minas Buenaventura. Es un buen referente por el empoderamiento de sus miembros y por las distinciones que ha logrado en los siete años de trabajo acompañado por la ONG Labor y la sociedad civil.

La unidad Orcopampa, se ubica en tres distritos, los cuales son Orcopampa y Chilcaymarca en la provincia de Castilla, y Cayarani, provincia de Condesuyos del departamento de Arequipa. Es una operación minera de explotación (subterránea) y beneficio de minerales de oro y plata con una capacidad de tratamiento de 1,500 toneladas métricas por día (tmd). Esta unidad minera inició sus operaciones en 1967.

Los problemas ambientales que motivaron la constitución del comité, fueron la preocupación de su población a través de su alcalde sobre los impactos que, de acuerdo al EIA, se presentarían sobre los cuerpos de agua debido a los vertimientos de la planta concentradora e infiltraciones, así como derrames de relave asociados a metales pesados.

De otro lado, en el EIA también se hace alusión a alteración de la calidad del aire debido al incremento de emisiones de material particulado PM10 que provienen de las operaciones al interior de la mina y se descargan a través de chimeneas en la superficie; igualmente se presentan emisiones de material particulado producto del movimiento y manejo de desmontes, materiales de construcción, así como de las vías de acceso dentro de la unidad minera por el tránsito de volquetes, buses y camionetas, principalmente. Sin embargo, esta preocupación todavía no está siendo atendida por el Comité.

Objetivos

Contribuir a la construcción de confianza y diálogo entre las comunidades, las entidades del Estado y la empresa mediante los monitoreos ambientales participativos de las aguas de los ríos Orcopampa y Chilcaymarca para verificar el cumplimientos de los compromisos ambientales asumidos por la unidad minera Orcopampa de la Compañía de Minas Buenaventura; mejorar la participación ciudadana y fortalecer la institucionalidad permitiendo tomar decisiones oportunas y sostenibles en referencia al recursos hídrico, como el trabajo conjunto entre la municipalidad distrital de Orcopampa y la unidad minera Orcopampa para la elaboración del estudio técnico de la planta de tratamiento de aguas residuales y planta de tratamiento de residuos sólidos.

Actores

Representantes de las comunidades de Orcopampa, Chilcaymarca, Huancarama, Misapuquio, Tintaymarca, Chapacoco, Comisión de Usuarios de Agua; representantes de la Autoridad Local del Agua Camaná – Majes, de la Municipalidad de Orcopampa y Chilcaymarca; y representantes del área de Asuntos Sociales y Medio Ambiente de la Compañía de Minas Buenaventura y la ONG Labor en la Secretaría Técnica.

Comité Unificado de Juprog

Conformado por pobladores de los anexos San Antonio de Juprog, Chipta y Cinco Troncos, inicia actividades en 2015, dentro del área de la Compañía Minera Antamina. Es un buen referente por ser uno de los pocos comités de monitoreo que tiene convenio tripartito entre la Universidad Nacional Santiago Antúnez de Mayolo (Unasam) para acompañarlos en la Secretaría Técnica, Antamina y los anexos mencionados.

La operación minera se encuentra situada en el departamento de Áncash desde 1996. El proyecto consiste en una mina a tajo abierto y las instalaciones de procesamiento para la extracción de cobre, zinc y molibdeno, es una de las diez minas más grandes del mundo en términos de volumen de producción, tiene una vida útil estimada hasta el 2029.

Respecto a los problemas ambientales que motivaron la constitución del comité, es la presunta afectación del hábitat acuático como resultado de la construcción del tajo abierto, el depósito de relaves y los botaderos de desmonte norte y sur. Durante la operación, el efluente podría afectar a los invertebrados y a las algas sensibles hasta el pueblo de Ayash, que queda aproximadamente 3 km aguas abajo de la presa de relaves. De otro lado, la población sufre los impactos de la actividad minera como el material particulado procedente de las voladuras y el ruido producido por estas.

Objetivos

Promover y fortalecer la participación ciudadana en las actividades de vigilancia y apoyo en la fiscalización ambiental de las actividades económicas y productivas del distrito de San Marcos-Huari, con el fin de contar con una adecuada calidad de vida ambiental y saludable.

Actores

Representantes de los anexos de Juprog, Cinco Troncos y Chipta. Para el caso del monitoreo del agua participa la Autoridad Local del Agua de Huari, y para el aire y sedimentos el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA). Además, intervienen la Unasam como Secretaría Técnica y la empresa Antamina.

Se registra un incidente por la diferencia de resultados de monitoreo de aire en toma de muestra contrastada entre el Comité Unificado de Juprog y el OEFA. 

El CMAP de Mallay

Inicia sus actividades en 2011, durante el proceso de exploración de la unidad minera Mallay. Hasta hace poco se encontraba en proceso de explotación, pero es posible su pronto cierre, por presuntos problemas de reserva, lo que suscita el desafío de monitorear el Plan de Cierre, cuyas actividades ya vienen desarrollándose a través de pasantías para verificar sus avances, con el acompañamiento en la Secretaría Técnica del Instituto del Diálogo.

La unidad minera Mallay de Compañía de Minas Buenaventura, está ubicada en el distrito y provincia de Oyón, departamento de Lima. Es una operación minera de explotación subterránea y beneficio de minerales polimetálicos de plomo, zinc y plata con una capacidad de tratamiento de 600 toneladas métricas por día.

De acuerdo a su EIA, los impactos ambientales sobre los cuerpos de agua están asociados a posibles descargas de efluentes sobre las quebradas Mayo Punco y Quishuaragra en la zona de Isguiz, situación que motiva la conformación del CMAP.

Objetivo

Fortalecer el monitoreo ambiental participativo entre el Estado, la empresa y la comunidad con el fin de asegurar el cumplimiento de la normatividad ambiental minera, conservar el ambiente local y establecer una relación constructiva con la comunidad.

Actores

La comunidad campesina de Mallay, representada por el comité de monitoreo ambiental, trabajadores de las de las áreas de Relaciones Comunitarias y Medio Ambiente de la UEA Mallay de la Compañía de Minas Buenaventura, Instituto del Diálogo en su rol de Secretaría Técnica, la Autoridad Local del Agua de Huaura y como invitados participan alumnos representantes de la institución educativa local de Mallay.

Presentación de resultados

Desafíos y oportunidades

 ν Diversidad de CMAP, con estructuras distintas y sin reconocimiento por parte del Estado, con rotación y ausentismo de sus integrantes debido a que las actividades desempeñadas en estos comités no son remuneradas e implican mucho compromiso y tiempo.

ν La sostenibilidad financiera y de capacidad de gestión para la realización de sus actividades.

ν Incluir la participación protagónica de más mujeres en estos espacios y tomar en cuenta sus saberes, opiniones y aportes.

ν Procesos de fortalecimiento de capacidades más integrales que no solo se limiten a temas técnicos sino también en prevención de conflictos diálogo, liderazgo, empoderamiento y visión de desarrollo.

ν Conocer la Línea de Base, EIA y compromisos ambientales de la empresa minera que permitan poder estudiar la variación de los resultados de cada monitoreo, socializarlos y recoger los aportes de las entidades del Estado, que incluyan recomendaciones para la aplicación de medidas correctivas si fuera el caso.

ν Desarrollar formas efectivas de comunicación y la sistematización de la información, que permita la comprensión de los miembros de los CMAP.

Organización de trabajo

ν Premonitoreo: preparación de participantes en aspectos técnicos y legales del monitoreo. Permite crear criterio propio y opiniones sustentadas.

ν Monitoreo: se recomienda realizar dos al año en época de estiaje y de sequía por las variaciones climatológicas que estas presentan.

ν Posmonitoreo: se socializa los resultados con los organismos del Estado, se prepara un informe accesible al entendimiento de los monitores, se analiza y difunde a través de boletines y en reuniones en el local comunal.

Protocolos de monitoreo

ν Agua: Protocolo Nacional para el Monitoreo de la Calidad de los Recursos Hídricos Superficiales (Resolución Jefatural N° 010-2016-ANA).

ν Aire: Protocolo de Monitoreo de la Calidad del Aire y Gestión de Datos (R.D. Nº 1404-2005-DIGESA-SA.

ν Sedimento: protocolo establecido por OEFA.

Parámetros que se miden

ν Agua/Campo: pH, Oxígeno Disuelto (OD), Conductividad (CE), Temperatura y Caudal.

ν Agua/Laboratorio: (de acuerdo al material que se extrae) aceites y grasas, Demanda Química de Oxígeno (DQO), Demanda Bioquímica de Oxígeno (DBO), detergentes aniónicos, sólidos totales suspendidos, metales, cianuro wad, coliformes fecales.

ν Aire (Juprog): material particulado menor a 10 micras (pm10), material particulado menor a 2.5 micras (Pm2.5), metales en pm 10 y metales en pm 2.5.

Logros y aprendizajes

ν Monitores capacitados (hombres y mujeres).

ν Capacidad de diálogo multiactor desarrollado en los miembros del comité.

ν Influencia positiva del monitoreo ambiental realizado por el comité en la propia gestión ambiental de la comunidad, en el sentido de reconocer que también la comunidad contamina y el cuidado del medio ambiente no solo le corresponde a la empresa.

Desafíos que perduran

ν Los estatutos de las comunidades campesinas limitan la participación de las mujeres por lo que se plantea su modificación.

ν Promover pasantías de monitores ambientales a los laboratorios donde se analizan las muestras.

ν Crear una red de comités para promover los intercambios y saberes.

Lección clave aprendida durante la investigación 

La participación ciudadana expresada en el monitoreo y vigilancia ambiental de las actividades extractivas debe ser considerada como componente sustancial del proceso económico, que genere desarrollo, que contribuya a promover un diálogo multiactor para construir confianza y mejorar las condiciones sociales, económicas y ambientales que redunden en el incremento de la calidad de vida de las poblaciones locales y promueva una cultura de paz.

Hay necesidad de generar normativas supletorias a las existentes que permitan garantizar su continuidad, mientras nos encontramos en el proceso actual resulta necesario el apoyo de cooperación internacional (Morales, 2018). Hay que tomar en cuenta que hasta ahora los comités se han restringido a su misión específica de vigilar la calidad del agua (y el aire cuando corresponda) y no se han visto como actores de incidencia política más allá de los impactos políticos a nivel local.

La buena gobernanza entendida como capacidad de tomar decisiones conjuntas exige una administración pública efectiva, sociedad civil empoderada y a la empresa que permita el acceso a la información transparente para el desarrollo sostenible.

Construcción de buenas prácticas

Aspectos claves que explican el éxito y fracaso de los comités

En el Perú existen algunos casos destacables como los que se registran en el presente estudio que nos permite promover discusiones respecto al éxito y fracaso de los CMAP que en un número no determinado operan sin que estén reconocidos oficialmente por el gobierno en sus tres niveles y que apoyados por las empresas mineras u organizaciones de la sociedad civil vienen operando.

Legalmente se institucionalizan recién en 2008 mediante su reconocimiento en el DS 028- 2008-EM y artículo 33 de la RM 304-2008-MEM/DM (Reglamento de Participación Ciudadana del sub sector Minero) a través del cual se articula la responsabilidad estatal y de la sociedad civil en la vigilancia ambiental, pues promueve el ejercicio de la agencia y empoderamiento ciudadano.

Posteriormente, el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental a través de la RSD 032-2014- OEFA/CD reglamenta la participación ciudadana en monitoreo ambiental, donde la define como el mecanismo a través del cual la ciudadanía interviene en las labores de monitoreo ambiental que desarrolla la  

OEFA, en ejercicio de su función evaluadora. Para tal efecto desde 2008 se vienen conformando Comités de Monitoreo y Vigilancia Ambiental Participativos que deben registrarse en el Ministerio de Energía y Minas (o ante la autoridad competente correspondiente en otros sectores). 

Cada experiencia de Comités de Vigilancia y Monitoreo Ambiental, es única y posee características propias de acuerdo a: las actividades que realizan, los elementos que se monitorean, las organizaciones e instituciones que participan, el ámbito geográfico donde desarrollan sus actividades u otro tipo.

El Servicio Nacional de Certificación Ambiental (adscrita al Ministerio del Ambiente) tiene la función de revisar y aprobar los Estudios de Impacto Ambiental detallados regulados en la Ley 27446, la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental que en su Artículo 3 Inciso d consigna: formular propuestas para la mejora continua de los procesos de Evaluación del Impacto Ambiental, incluyendo a los mecanismos coordinación gubernamental y las buenas prácticas de relaciones comunitarias y de participación ciudadana, lo cual promueve una relación multiactor del Gobierno, la empresa y las comunidades en contexto de actividades extractivas y otras.

Roles y responsabilidades de las diferentes partes interesadas

Mejorar la gobernanza ambiental: diseño de un marco jurídico con una estructura orgánica para el reconocimiento oficial del comité como instancia adscrita al Sistema de Gestión Ambiental Local o Regional, cuyas funciones serían: recoger y canalizar los intereses, preocupaciones e inquietudes de las poblaciones que se encuentran en el contexto de los proyectos extractivos; promover una organización estratégica del comité que permita desarrollar un plan de actividades de monitoreo y vigilancia, haciendo el seguimiento del cumplimiento de las obligaciones del titular, ofrecer propuestas de mejora, aplicaciones correctivas y los cambios positivos y negativos que van ocurriendo en su entorno.

Mejorar el conocimiento técnico procedimental con la participación de la academia: generar acuerdos con las universidades de la zona para que sus estudiantes aporten desde sus conocimientos y desarrollen investigaciones con los fondos del canon minero, destinado a las universidades.

Proveer a las autoridades fiscalizadoras competentes los resultados del monitoreo ambiental participativo: para que estas respondan con recomendaciones que contribuyan a mejorar el desempeño de la gestión ambiental de los titulares de proyectos mineros.

Promover la participación activa de la mujer y de los jóvenes: la mujer aporta mucho en la mirada de largo plazo respecto al desarrollo sostenible, por otro lado, es muy constante y dinámica y es la más interesada en promover el cuidado medioambiental, hace efecto multiplicador desde su hogar que, sumado a la participación de los jóvenes del centro educativo de la zona, dinamiza las actividades del comité, incidiendo en promover los Objetivos de Desarrollo Sostenible.

Generar confianza sobre los resultados en todos los actores: el CMAP debe contar con recursos humanos que garanticen que la información generada y divulgada sea debidamente entendida (resultados, medidas correctivas propuestas, etc.).

Respecto al financiamiento: de acuerdo al DS Nº 028- 2008-EM, Art. 15º “La implementación de los mecanismos de participación ciudadana, durante la ejecución del proyecto minero, correrá a cargo del titular minero e implicará una coordinación y diálogo con la población involucrada, con la participación de la autoridad y otras que podrían venir de los gobiernos locales y regionales que pueden promulgar una ordenanza destinando un porcentaje del canon minero o las regalías para cubrir las actividades programadas por el comité”. Por ello, la importancia de adscribirlas al Sistema de Gestión Ambiental.

Resumen de temas transversales

Gobernanza ambiental

La Ley General de Ambiente, Ley 28611, reconoce a la gobernanza ambiental como principio que conduce a la armonización de las políticas, instituciones, normas, procedimientos, herramientas e información de manera tal que sea posible la participación efectiva e integrada de los actores públicos y privados, en la toma de decisiones, manejo de conflictos y construcción de consensos, sobre la base de responsabilidades claramente definidas, seguridad jurídica y transparencia (artículo XI), estando implícito, el objetivo no solo de proteger al medio ambiente mediante la mitigación de daños, sino de empoderar a la ciudadanía mejorando la posición de las comunidades para participar en la toma de decisiones sobre minería en sus regiones. Se trata de una forma responsable de gestionar la política ambiental, en línea con Objetivos de Desarrollo Sostenible.

Los comités de monitoreo constituyen un espacio de diálogo y participación entre la población involucrada en un proyecto de desarrollo, la empresa y el Estado que debería conducir a generar confianza entre los diversos actores involucrados para prevenir la aparición de conflictos sociales vinculados a la actividad desarrollada. Para ello, se requiere que los miembros de los comités trabajen de manera mancomunada (población, Estado y empresa), pero también se necesita mayor y mejor participación de los diferentes niveles del Estado. Hasta ahora se ha verificado una participación de gobiernos locales, algo de gobiernos regionales y muy poco involucramiento del Gobierno nacional.

La buena gobernanza entendida como capacidad de tomar decisiones conjuntas exige una administración pública efectiva y una sociedad civil empoderada y participativa. Los comités de monitoreo pueden contribuir a esta buena gobernanza, pero se requiere que se generen capacidades, se fortalezca la organización y se cuente con los recursos del caso para el buen funcionamiento. En este contexto el rol de la información, y los sistemas de comunicación, es clave para una buena toma de decisiones. Es claro que con pocas variables muestreadas no hay forma de sostener procesos genuinos de diálogo.

Como señala Morales (2018)1“La adecuada funcionalidad de estos espacios, la formación técnica de los miembros y los recursos públicos necesarios, serán factores que redundarán en una eficiente participación ciudadana contribuyendo así a la gobernabilidad del país y a la gestión integral de los recursos naturales”.

En esa línea, considera la experta que: “hay necesidad de generar normativas supletorias a las existentes que permitan garantizar su continuidad, principalmente en lo relacionado a la asignación de recursos públicos para este fin, que sería lo deseado, mientras nos encontramos en el proceso actual resulta necesario el apoyo de cooperación internacional” (Morales, 2018). Hay que tomar en cuenta que hasta ahora los comités se han restringido a su misión específica de vigilar la calidad del agua (y el aire cuando corresponda) y no se han visto como actores de incidencia política más allá de los impactos a nivel local.

La gobernanza ambiental requiere de una gestión integral e intersectorial desde el Estado y su aparato institucional producto de la participación de los gobiernos subnacionales que promuevan la participación ciudadana en zonas de contexto minero.

Derechos humanos y género

La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, sostiene que el enfoque de derechos humanos, tiene a las personas como centro de su cooperación, reconociéndolas como titulares de sus derechos y actores principales de desarrollo, más allá de considerarlas solo como beneficiarias pasivas de las acciones del Estado. De igual forma, contribuye al desarrollo de las capacidades de los individuos y las instituciones para el cumplimiento de sus obligaciones en materia de derechos humanos.

La Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la Plataforma de Beijing, la Convención sobre la Eliminación de toda Forma de Discriminación contra la Mujer (Cedaw), entre otros; y en el plano local, el actual Plan Nacional de Igualdad de Género 2012- 2017, establecen diversos objetivos con el fin de impulsar el diseño de políticas transversales, programas y proyectos donde se reconozcan los efectos diferenciados de las mismas en la mujer y el hombre.

El ODS 5.- lograr la igualdad entre los géneros y empoderar a todas las mujeres y las niñas, también es aplicable al quehacer de los CMAP. Una de las metas de este objetivo consiste en velar por la participación plena y efectiva de las mujeres y la igualdad de oportunidades de liderazgo a todos los niveles de la adopción de decisiones en la vida política, económica y pública.

Uno de los impactos de la minería en la vida de las mujeres, es su limitada participación en el proceso de toma de decisiones y espacios de negociación. Sin embargo, la mujer es la gran usuaria del agua, dado su rol decisivo en la vida humana y en la salud familiar, juega además un papel preponderante en la gestión, cuidado, aprovechamiento de los recursos naturales y el cambio climático.

Los CMAP, pueden ser espacios donde se promueva la inclusión igualitaria de hombres y mujeres, en la medida que no se reduzca a un llamado a sumar una mayor presencia de mujeres, sino a tener voz y voto; que sean visibilizadas, que la información sea entregada en su idioma, respetando sus saberes ancestrales, teniendo en cuenta su interculturalidad y que sus aportes sean tomados en cuenta por el valor que tienen “desde la otra mirada”, con visión de futuro. Los mayores y mejores logros en la gobernanza ambiental, se alcanzarán cuando la promoción de la equidad de género sea planteada en un marco de desarrollo humano, es decir, que vaya de la mano con enfoques de demanda, de medio ambiente y de interculturalidad, que aseguren acceso eficiente y sostenible y control desde los usuarios y usuarias.

Dentro de las organizaciones comunales es posible cerrar las brechas de género a través de la modificación de su estatuto que promueva la equidad de género, fomentando una cuota de participación para las mujeres, no solo dentro de la directiva comunal sino en todos los espacios de diálogo y negociación en los CMAP desde donde se puede y debe trabajar el desarrollo de sus capacidades.

En el Perú, desde los distintos sectores se promueven iniciativas para la participación de la mujer: Estado, a través del Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles (Senace) con los “Lineamientos para Promover la Participación de la Mujer en el Proceso de Certificación Ambiental”2; Sociedad Civil, Grupo de Diálogo Minería y Desarrollo Sostenible del PNUD: Agenda Mujer en Contextos de Minería3, y los Objetivos de Desarrollo Sostenible, entre otros. Consideramos que los CMAP, son una oportunidad para promover acuerdos estratégicos con fondos financieros internacionales que promuevan la gobernanza ambiental participativa en los países de Latinoamérica y El Caribe.

Conclusiones

Del estudio se desprenden las siguientes conclusiones:

1. Aunque los comités de monitoreo aducen que su rol es la vigilancia ambiental todavía el espectro de observación es reducido, pues carece de un enfoque sistémico.

2. Los comités desconocen el estudio de impacto ambiental, por tanto, los resultados de los monitoreos no se comparan con una línea de base.

3. En ninguno de los casos se realiza el monitoreo socioeconómico.

4. Los integrantes de los comités de monitoreo han fortalecido sus conocimientos sobre el muestreo de agua (y aire cuando corresponde) aunque falta trabajar en aspectos pedagógicos y comunicacionales para que puedan replicar solventemente.

5. Si bien los monitoreos participativos constituyen una práctica de transparencia, empoderamiento ciudadano y de gestión; la gobernanza, el diálogo, la confianza y la paz aún se encuentran en proceso de construcción.

6. Los comités de monitoreo gozan del respaldo de sus respectivas comunidades y son conocidos y respaldados por las comunidades aledañas. No obstante, el grado de involucramiento de las entidades estatales es débil. La relación con los gobiernos locales es positiva y la relación con el Gobierno nacional es lejana.

7. Existe cambios en los monitores comunitarios cuando se renuevan a las autoridades que los preside (presidente de la comunidad, alcalde o funcionarios del Estado) y convocan a nuevos, por lo que hay que empezar otra vez el proceso de capacitación.

8. El fortalecimiento de capacidades además de aspectos técnicos y legales debe contener módulos educativos que permita conocer y ejercer plenamente la ciudadanía a través de una participación informada.

9. Solo en el Comité de Monitoreo de Orcopampa existe una relación más equitativa entre integrantes hombres y mujeres. En los otros la composición está dominada por participantes varones.

10. Las mujeres que participan en los comités de monitoreo sienten que su accionar es minimizado, por lo que esto genera no solo resentimiento sino afectación a sus derechos.

11. Solo el Comité de Monitoreo de Juprog cuenta con personería jurídica inscrita en la Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles (Sunarp).

12. De acuerdo a los hallazgos del estudio los comités de monitoreo todavía tienen una organización débil con alta dependencia hacia las secretarías técnicas, quienes juegan un papel crucial en su existencia y desenvolvimiento. Actualmente, muchos de los comités no parecen tener las condiciones óptimas para su funcionamiento; mientras que otros se han constituido en espacios multiactor que han fortalecido las capacidades de diálogo y se ha mejorado la confianza, aunque no totalmente pues persisten algunos elementos de desconfianza.

13. En los tres casos de estudio actualmente no existen conflictos, Sin embargo, tampoco la confianza en los resultados del monitoreo es plena.

14. Lo que explica el funcionamiento de los comités de monitoreo, según los casos revisados, son el financiamiento con el que actualmente cuentan, el papel central que juega la Secretaría Técnica, los procesos de capacitación y fundamentalmente el propio interés de las comunidades en asegurarse que las actividades de las empresas mineras no contaminen las aguas, suelo y el aire.

15. Los comités de monitoreo tienen una mirada endógena por lo que no se han constituido en actores de incidencia política. No obstante, cuentan con un gran potencial para constituirse en actores con capacidad para influir decisiones en las industrias extractivas.

Las debilidades que podemos constatar en los comités del estudio y los que existen –algunos registrados ante los ministerios y otros en la Sunarp–, es precisamente la gran variedad orgánica.

Entre las debilidades podemos mencionar:

No cuentan con reconocimiento oficial por parte del Estado.

Algunos miembros ya no son representativos por el desgaste, lo cual ocasiona ausentismo y rotación.

La falta de retribución económica porque dejan de hacer sus quehaceres laborales para dedicarse a las actividades del comité.

La escasa participación de las mujeres está limitada a su condición de esposas de comuneros que, de acuerdo a los estatutos de la comunidad, solo reconocen como comuneros con derecho a voz y voto a los varones más no a las esposas, negándoles así la posibilidad de participar como lideresas y tomar en cuenta sus opiniones. A esto se suma la carga de trabajo que asumen en sus hogares.

Limitada claridad en los compromisos ambientales de la empresa, ninguno de los comités conoce el EIA, tampoco tienen un protocolo de emergencia socializado, por si sucediera un incidente ambiental.

La dependencia financiera de las empresas para la realización de las actividades.

La socialización de resultados solo está dirigida a los miembros del comité de monitoreo ambiental por lo que el conocimiento se queda en ese espacio. En el caso de Mallay, se entrega una copia a OEFA y ALA Huaura, pero, no se traduce en recomendaciones y correctivos que debe aplicar la empresa, en el caso que se hayan detectado problemas.

Limitado acceso a la información pública y sistematizada de los resultados del monitoreo.

Débiles técnicas procedimentales para el entendimiento de los mismos.

Recomendaciones

Desde el Estado

ν Fomentar una norma de reconocimiento y acreditación de los CMAP por las autoridades nacionales, regionales y locales, en concordancia con lo establecido en el Decreto Supremo Nº 028-2008-EM10 y en la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental, que defina con claridad sus roles, que establezca los mecanismos de financiamiento y capacitación.

ν Bajo la rectoría del Ministerio del Ambiente, establecer procedimientos para formalizar los CMAP, generando los protocolos básicos para la conformación, registro, funcionamiento y tratamiento de información de los monitoreos, considerando las particularidades que puedan presentarse de acuerdo las diversas realidades.

ν Articular los CMAP a la Secretaría de Gestión y Diálogo del Viceministerio de Gobernanza Territorial de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), siendo reconocidos como parte del Sistema de Alerta Temprana para la prevención de conflictos sociales.

ν Promover reuniones permanentes de coordinación de los CMAP con las entidades públicas (ANA, OEFA, Senace, PCM y Defensoría del Pueblo) y las empresas correspondientes, con el fin de generar espacios de diálogo y atender de manera oportuna las inquietudes y observaciones.

Desde las empresas mineras

ν Participar permanentemente de los espacios de coordinación que se establezcan entre los CMAP, las entidades competentes del Estado y las demás organizaciones de la sociedad civil que participen.

ν Facilitar el acceso a sus operaciones para el cumplimiento coordinado de las actividades de los CMAP, brindando la información necesaria y transparente de su Línea de Base, EIA y/o Plan de Cierre para que puedan cumplir con su labor.

ν Elaboración consensuada con el comité de un Protocolo de Emergencias Ambientales, permitir la toma de contramuestras y la generación de espacios de diálogo ante posibles eventualidades y percepciones negativas en los grupos de interés local.

ν Apoyo al CMAP con un fondo para el financiamiento de las actividades programadas para la vigilancia y monitoreo ambiental participativo, de acuerdo a lo establecido en el Art.9° del Decreto Supremo Nº 028- 2008-EM.

Desde la sociedad civil

ν Participar y generar mecanismos de participación activa de los actores con personas que cuenten con representatividad, interés, capacidad y vocación de diálogo y servicio a la comunidad.

ν Elaborar un estatuto que promueva el trabajo independiente y sostenible del CMAP y afirme la participación activa de la mujer con derecho a voz y voto, con equidad y en igualdad de condiciones con los varones.

ν Generar los mecanismos más adecuados de rendición de cuentas e información permanente a la comunidad a la cual representan dichos comités, respecto a su desempeño y resultados de su labor.

ν Contar con la capacitación necesaria en términos de manejo de protocolos de monitoreo, normatividad, competencias, entre otros, para garantizar un desempeño idóneo y en el marco del Estado de Derecho.

ν Contar con los canales de relacionamiento permanente ante las autoridades públicas competentes (ANA, Minem, Minam, municipios y empresa minera, entre otros).

ν Uso de las tecnologías estacionarias y multiparámetros más sencillas para la medición de caudal en tiempo real, monitoreos microbiológicos y macro-invertebrados.

ν Fomentar la creación de una plataforma que agrupe a los CMAP en coordinación con ANA, OEFA, gobiernos regionales, gobiernos locales, comunidades y las empresas mineras. Esto permitirá que se genere gobernanza e institucionalidad.

Desde las universidades y cooperación técnica

ν Definir criterios para el acompañamiento técnico de los comités de monitoreo ambiental, contando con el soporte de entidades públicas en coordinación con las universidades, organizaciones internacionales y las agencias de cooperación, que faciliten la capacitación, la logística y demás requisitos para alcanzar una certificación.

ν Promover la suscripción de acuerdos con las universidades para realizar proyectos de investigación, fomentar la producción científica y que los CMAP sean beneficiados con talleres y eventos de capacitación.

Agradecimientos

ν A las secretarías técnicas de los CMAP estudiados, por las facilidades brindadas para interactuar con sus miembros en la aplicación de los cuestionarios de trabajo y por su participación y apoyo en el grupo focal.

ν A las empresas Antamina y Buenaventura por su buena disposición para brindarnos la información solicitada.

ν A los funcionarios del Estado: Autoridad Nacional del Agua, Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental, Oficina de Gestión Social de la PCM y Defensoría del Pueblo.

Bibliografía

López, J. 2009. Comités de Monitoreos Ambientales Participativos: Recomendaciones para una minería moderna y responsable. Asociación Civil Labor y otros.

Ménard, R. 2011.Guía para la Implementación de Comités de Monitoreo y Vigilancia Ambiental Participativos. Proyecto de Reforma del Sector de Recursos Minerales del Perú, Percan.

Adjuntía para la Prevención de Conflictos Sociales y la Gobernabilidad de la Defensoría del Pueblo. Documento de Análisis de la Conflictividad Social, 2019. En https://www.defensoria.gob.pe/wpcontent/u ploads/2019/02/Trimestral-N%C2%B0-2-diciembre-2018.pdf. (visitado 2 de abril 2019).

El Enfoque Integrado y la Dimensión Ambiental en la Agenda 2030 – ONU CEPAL. En https://wedocs.unep.org/bitstream/handle/2 0.500.11822/25644/dimension_ambiental_ agenda2030.pdf?sequence=1&isAllowed=y (visitado 12 de marzo 2019)

Guía para la Implementación de Comités de Monitoreo y Vigilancia Ambiental Participativos. En http://www.minem.gob.pe/archivos/publicacionGu%C3%ADa_Comit%C3%A9_Monitoreo_y_Vigilancia_Ambiental_Participativo_1 10912-5ofzz17z49v9zuz6.pdf (visitado 25 febrero 2019)

Informe Nacional Voluntario sobre la implementación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible febrero 2017 CEPLAN. En https://sustainabledevelopment.un.org/cont ent/documents/15856Peru.pdf  (visitado 31 de marzo 2019)

Lineamientos para promover la participación de la mujer en el proceso de certificación ambiental SENACE. En http://www.senace.gob.pe/wp- content/uploads/2017/08/Lineamientos- para-Promover-la-Participacion-de-la- Mujer-en-el-Proceso-de-Certificacion- Ambiental.pdf. (visitado 4 de abril 2019).

Manual de Competencias de las entidades de Fiscalización Ambiental del ámbito Nacional. En http://www.oefa.gob.pe/?wpfb_dl=28011 (visitado 28 febrero 2019).

Objetivos de Desarrollo Sostenible e Indicadores Perú. Ministerio del Ambiente Dirección General de Investigación e Información Ambiental. En http://www.minam.gob.pe/wp- content/uploads/2016/07/ODS- FINAL210716.pdf (visitado 3 marzo 2019).

Participación Ciudadana Comités de Monitoreo Ambiental Participativa Areli Valencia. En https://www.google.com.pe/search?q=PAR TICIPACION+CIUIDADANA+COMITES+D E+MONITOREO+AMBIENTAL+PARTICIP ATIVA+ARELI+VALENCIA&rlz=1C1CHBF_ esPE801PE801&oq=partici&aqs=chrome.3.69i57j69i59l3j35i39j0.4803j0j8&sourceid=c hrome&ie=UTF-8 (visitado 1 de marzo 2019).

Tercer Encuentro Nacional de Comités de Monitoreo y Vigilancia Ambiental Participativos en Minería. En http://cirdi.ca/wpcontent/uploads/2017/09/2 014-071-CMVAP-Report-Spanish-with- map-20170905-1.pdf (visitado 15 marzo 2019).

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